耕地、農(nóng)民、鄉(xiāng)村，三者是不可分割的有機(jī)整體，作為鄉(xiāng)村主體的農(nóng)民，與耕地有著天然的共存關(guān)系。處理好農(nóng)民與耕地的關(guān)系，是農(nóng)村改革與發(fā)展的重要一環(huán)，這也對(duì)耕地保護(hù)提出了更高要求，賦予了耕地保護(hù)更為豐富的內(nèi)涵。

耕地是農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，政府制定耕地保護(hù)政策的初衷是集約利用土地資源，核心要義在于守住底線、防范風(fēng)險(xiǎn)，提高糧食生產(chǎn)能力，生產(chǎn)出更多糧食，確保國家糧食安全。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，作為我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，是黨農(nóng)村政策的基石，在此制度下，農(nóng)民對(duì)承包土地利用的要求是實(shí)現(xiàn)收益最大化，主要?jiǎng)恿κ菑氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值。

因此，需要將國家的耕地保護(hù)目標(biāo)和農(nóng)民合理利用耕地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的目標(biāo)有效協(xié)同，在耕地保護(hù)中處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

保護(hù)耕地，要維護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)利，激發(fā)農(nóng)民耕地保護(hù)的主體意識(shí)。堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位不動(dòng)搖，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶的土地承包權(quán)，任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，任何組織和個(gè)人都不得強(qiáng)迫或者限制其流轉(zhuǎn)土地，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位；堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，有序做好第二輪土地承包到期后再延長30年整省試點(diǎn)，讓農(nóng)民吃下定心丸；深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度，厘清集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的權(quán)能關(guān)系和權(quán)利邊界，健全政策體系，探索“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式，維護(hù)好承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)承包地的各項(xiàng)權(quán)益；健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制，維護(hù)好農(nóng)民合法承包權(quán)益。保持農(nóng)村土地制度的延續(xù)性、穩(wěn)定性，穩(wěn)定好各方預(yù)期。

保障好農(nóng)民的土地經(jīng)濟(jì)利益，激發(fā)農(nóng)民耕地保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力。處理好耕地保護(hù)與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)訴求的關(guān)系，直接關(guān)系耕地保護(hù)制度的執(zhí)行成本和效果。因地制宜創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技支撐，提升土地產(chǎn)出效益，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的平衡，更好調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與耕地保護(hù)的積極性。在尊重農(nóng)民意愿、夯實(shí)農(nóng)戶承包權(quán)基礎(chǔ)上，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，不斷提升耕地產(chǎn)出效率；加快培育家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，使之成為提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和帶領(lǐng)廣大農(nóng)戶參與市場競爭的基礎(chǔ)力量；提升農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會(huì)化服務(wù)水平，強(qiáng)化能力建設(shè)，發(fā)揮其引領(lǐng)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的支撐力量；強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，加強(qiáng)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提質(zhì)增效。

推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府耕地保護(hù)宏觀目標(biāo)和農(nóng)民土地利用微觀目的的有機(jī)協(xié)同，形成耕地保護(hù)合力。只有將政府耕地保護(hù)的宏觀目標(biāo)和農(nóng)民土地利用的微觀目的相統(tǒng)一，才能實(shí)現(xiàn)“保耕地、穩(wěn)糧食、促增收”融合共進(jìn)。在實(shí)踐中，探索建立耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，按照“誰保護(hù)、誰受益”的原則，對(duì)承擔(dān)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任、提升耕地質(zhì)量、改善農(nóng)田生態(tài)的農(nóng)民給予補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)其耕地保護(hù)積極性；健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制，提高糧食生產(chǎn)收益水平，讓農(nóng)民種糧有利可圖，提升農(nóng)民耕地保護(hù)的責(zé)任心。

此外，應(yīng)綜合考慮農(nóng)民對(duì)耕地的多功能需求，將傳統(tǒng)種植習(xí)慣、農(nóng)民的土地利用方式納入耕地保護(hù)考量因素，給予農(nóng)民調(diào)整種植方式的余地，降低政策執(zhí)行成本，提升政策的可持續(xù)性。對(duì)違規(guī)占用耕地進(jìn)行整改復(fù)耕應(yīng)實(shí)事求是，尊重規(guī)律，保護(hù)農(nóng)民利益，適當(dāng)留出過渡期，循序漸進(jìn)推動(dòng)相關(guān)工作。

（作者為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心農(nóng)地政策研究室主任）